Была ли Россия «бюрократической империей»?

Мнимое благополучие

Европейская аристократия не без сопротивления вытеснялась на обочину, замещаясь государственными деятелями новой генерации. После электоральных реформ в Великобритании в 1867 и 1883 годах количество избирателей в стране выросло в четыре раза — с 8 до 29 % населения. В 1894 году реформа прошла в Бельгии, избирателей стало существенно больше – с 4 до 37 % населения. Аналогичное явление имело место в Норвегии в 1898 году: там количество избирателей удвоилось — с 16,6 до 34,8 %. Конечно, было бы наивным констатировать безусловное торжество демократии. Старые элиты сопротивлялись, препятствуя планомерной реализации принципа всеобщего избирательного права. И всё же это были «арьергардные бои». Идеи социализма и национализма обладали огромной мобилизующей силой, подталкивавшей массы к действиям, а элиты к уступкам. Характерно, что 1890–1900-е годы — время становления и упрочения националистических и социалистических партий¹.
Россия как будто бы смотрелась исключением. Блестящий двор, аристократия, концентрировавшая в своих руках огромные богатства², и, наконец, самодержавие, основанное на безусловной преданности абсолютного большинства населения царю — всё это казалось признаками уникальности России, которая с праздным любопытством могла наблюдать за проблемами своих западных соседей. Но то было мнимое благополучие. Лица, близко стоявшие к трону, остро чувствовали шаткость его опоры. Так, обер-прокурор Св. Синода К.П. Победоносцев предсказывал неминуемость революции и крушения существовавшего порядка³. Он, многие годы стоявший у кормила власти, представлял её внутреннюю слабость: неэффективность управления, канцелярский порядок подготовки законодательных решений, плохое знание петербургскими чиновниками социально-экономических реалий, их кажущееся всесилие и явную беспомощность — хотя бы ввиду малочисленности бюрократии⁴.

В центре системы была фигура самодержца, с формальной точки зрения обладавшего неограниченной властью. Ни Александр III, ни Николай II не видели необходимости в изменении этого порядка. Напротив, конституционный режим вызывал у них нескрываемую брезгливость. Согласно запискам Н.А. Любимова, 20 апреля 1881 года Александр III сказал Н.М. Баранову: «Конституция! Чтобы русский царь присягал каким-то скотам?»⁵ Памятны слова Николая II о «бессмысленных мечтаниях», сказанные 17 января 1895 года перед делегацией земств и городов. Сам император отнёсся к этому выступлению с чрезвычайной серьёзностью.

В 1902 году, объясняя барону В.Б. Фредериксу своё решение изъять имущества у дяди, великого князя Павла Александровича, Николай II прямо заявил: «По моему мнению, император может делать то, что пожелает»⁶. Самодержавие оправдывалось историческими традициями, политическими верованиями народных масс (прежде всего крестьянства) и приписываемыми ему достоинствами, отличавшими русских царей от абсолютных монархов в Западной Европе. Мыслители славянофильского направления доказывали особый «демократизм» самодержавия в сравнении с политическими режимами Западной Европы. По их мнению, русский царь, не связанный никакими обязательствами перед избирателями или же выдвинувшими его сословными группами, служил не элитам, а народу. Будучи «добрым отцом семейства», он заботился о сирых и убогих, о вдовах и бедняках. Впрочем, сами славянофилы признавали, что такое определение самодержавия отталкивается от идеализированного представления об этом институте. Реально существовавшая в России монархия было далека от «подлинного самодержавия» и нуждалась в совершенствовании⁷.

«Ближний круг» и «случайные лица»

В действительности — вопреки подобным интеллектуальным построениям — император был вплетён в систему семейных, социальных, политических связей. Он представлял разнообразные элитные группы, находившиеся в сложных взаимоотношениях между собой. В первую очередь он возглавлял разросшуюся, довольно плохо управляемую царскую семью, обладавшую немалыми капиталами и серьёзным политическим весом. Брат Александра II великий князь Михаил Николаевич четверть века (1881–1905) председательствовал в Государственном совете. Дядя императора великий князь Сергей Александрович с 1892 года занимал должность московского генерал-губернатора. Гвардией и Санкт-Петербургским военным округом командовал великий князь Владимир Александрович (1884–1905). Великий князь Алексей Александрович возглавлял Морское ведомство (1881–1905). Великий князь Николай Николаевич был генерал-инспектором кавалерии (1895–1905). Великий князь Сергей Михайлович — генерал-инспектором артиллерии (с 1905). Великий князь Константин Константинович — главным начальником военно-учебных заведений (с 1900). Одновременно с тем он был президентом Санкт-Петербургской Академии наук (с 1889). Императорской семье принадлежало 8 млн дес. земли, лично императору — кабинетские округа (713,5 тыс. кв. км). Каждый сын императора до наступления совершеннолетия ежегодно получал 150 тыс. руб. По достижении совершеннолетия ему полагался подарок в 1 млн руб. По вступлении в брак великий князь ежегодно получал 235 тыс. руб. Особое жалованье причиталось внукам царя⁸. Немаловажный факт: династия Романовых — часть большой семьи монархов Европы, объединённых не только матримониальными связями, но и общностью социального опыта, привычек.

Разросшаяся августейшая семья — ближайший круг царя. Следующий за ним, также обступивший престол, — сравнительно многочисленная знать. Государственный служащий А.В. Ивановский подчёркивал, что «высшие классы служили в некоторых известных наперечёт гвардейских полках и отчасти в губернаторах, рассадником которых являлся Преображенский полк и в меньшей степени некоторые полки гвардейской кавалерии»⁹. Как раз среди придворных и гвардейских офицеров было наиболее «плотное» представительство высшей аристократии империи. С этими лицами государь ежедневно общался, что не могло не сказываться на принятии им тех или иных решений. При этом персоны, столь близко стоявшие к власти, по преимуществу были весьма аполитичны. Они лишь изредка, в силу крайней необходимости, касались вопросов государственной жизни.
В своей государственной деятельности император практически не мог рассчитывать на свой «ближний круг». Ведь его составляли лица, в большинстве случаев далёкие от государственного управления и чаще всего не претендовавшие на участие в нём.
По словам великого князя Николая Михайловича¹⁰, в царствование Александра III в «ближний круг» входили граф И.И. Воронцов-Дашков с его супругой, урождённой графиней Е.А. Шуваловой, князь В.С. Оболенский с женой, урождённой А.А. Апраксиной, бывшей фрейлиной императрицы Марии Фёдоровны, граф В.А. Шереметев, женатый на графине Е.Г. Строгановой, дочери великой княгини Марии Николаевны, генерал-адъютант П.А. Черевин, дежурный генерал при Его Императорском Величестве, Е.C. Озерова и её две сестры, графини Кутузовы, граф С.Д. Шереметев и П.В. Жуковский (сын поэта).
И Черевин, и Воронцов-Дашков, пожалуй, были теми влиятельными фигурами из окружения царя, которые могли подать совет, высказать своё мнение. Более того, по сведениям придворного врача Н.А. Вельяминова, многие приезжавшие с докладом к Александру III заходили к Черевину и обсуждали с ним государственные дела¹¹. И всё же ни о чьём системном влиянии на принятие решений говорить не приходится.

Если ближайшее окружение Александра III было практически полностью аполитичным, то, по словам всё того же великого князя Николая Михайловича, при Николае II и такой кружок не сложился¹². Последнего царя в значительной мере окружали случайные лица — прежде всего однополчане-конногвардейцы: барон В.Б. Фредерикс, граф П.К. Бенкендорф, Д.Ф. Трепов, князь В.Н. Орлов, князь Н.Д. Оболенский, А.А. Мосолов¹³. Их вмешательство в государственные дела было исключительно спорадическим (может быть, за исключением Д.Ф. Трепова, да и то только в 1905–1906 годах).

«Недоуправляемая» страна

Вопросы управления страной были взвалены на плечи бюрократии. В этом был парадокс и противоречие поздней Российской империи: архаическая власть опиралась на рационализировавшуюся модель управления¹⁴. Мифология власти, восходившая к XVII веку¹⁵, ежедневно опровергалась в процессе принятия, а главное, реализации политических решений. Была ли Россия «бюрократической империей»¹⁶? Трудно на этот вопрос ответить однозначно. С одной стороны, лишь бюрократия обладала необходимыми навыками, знаниями, чтобы готовить законопроекты и воплощать их на практике. Лишь она была носителем особого «правового этоса»¹⁷, определявшего характер большинства принимаемых властью решений¹⁸. Речь идёт о представлениях о законе и законности, которым пытались следовать представители высшего чиновничества. Здесь важны не только мировоззренческие установки, а ещё привычка работать со Сводом законов Российской империи, знание того, как устроен этот корпус документов, умение писать новые правовые нормы, отталкиваясь от предыдущих, редактировать старые. Всё это, а также растущие масштабы делопроизводства делали бюрократию монополистом в деле законотворчества и управления¹⁹.

С другой стороны, Россия была недоуправляемой страной, страдавшей от дефицита квалифицированного чиновничества. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчётам С. Величенко и Б.Н. Миронова, в 1847 году 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 году — 1,66 чиновника, в 1897 году — 1,15, в 1915 году — 1,3²⁰. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. По подсчётам С. Величенко, сравнительная (со странами Европы) численность российской бюрократии к началу XX века оставалась невысокой, даже если иметь в виду концентрацию бюрократии преимущественно в городах²¹. Однако учтём, что цифры, которыми оперирует исследователь, не являются общепризнанными.
Н.А. Рубакин, пользуясь переписью 1897 года, насчитал на государственной и общественной службе 949 тыс. чел. (из них 523 тыс. мужчин и 426 тыс. женщин). При этом он отнёс к административной, полицейской и судебной деятельности более 225 тыс. чел. Всего же чиновников в России, по его оценке, было около 435 тыс. чел.²² П.А. Зайончковский предложил расчётную численность бюрократии в 500 тыс. чел. Разночтения во многом обусловлены спецификой источниковой базы, так как сведения о численности бюрократии отсутствуют в материалах Инспекторского отдела С.Е.И.В. Канцелярии, списки же чинов отдельных ведомств не отличаются полнотой²³. Однако даже если принять максимальные показатели численности российской бюрократии, то и в этом случае очевидно, что Россия страдала от дефицита управленческих кадров. При этом чиновничество, неоднородное само по себе, было распространено в России неравномерно.
Оно включало в себя лиц различного уровня образования и благосостояния. С формальной точки зрения вся высшая бюрократия принадлежала к дворянству. Более того, даже к февралю 1917 года 73 % высокопоставленных чиновников принадлежали к дворянству отнюдь не в первом поколении²⁴. Вместе с тем многие видные государственные служащие не могли похвастаться разветвлённым генеалогическим древом.

В 1880-е шутили, что бразды правления оказались у поповичей (имелись в виду К.П. Победоносцев и М.Н. Островский): именно они проводили в России «дворянский» курс²⁵. Министр финансов И.А. Вышнеградский был сыном священника. Главноуправляющий землеустройством и земледелием А.В. Кривошеин был внуком крепостного крестьянина; военный министр П.С. Ванновский — сыном учителя в гимназии, министр народного просвещения Н.П. Боголепов — сыном квартального надзирателя²⁶.

Идеологические предпочтения — зона умолчания

Социальные реалии всегда оказываются сложнее, чем это на первый взгляд кажется. Если взять общую численность российской бюрократии, то к концу XIX века лишь 26 % принадлежали к потомственному дворянству. Однако даже принадлежность к благородному сословию зачастую не определяла жизненный уклад, приоритеты, мировоззренческие ценности государственного служащего. В этом отношении очень показательно резкое сокращение удельного веса поместных дворян (и шире — лиц с недвижимым имуществом) среди высокопоставленного чиновничества. В 1853 году таковых было около 81 %, а в 1917-м — 38,4 %²⁷.
Иными словами, к концу XIX века большинство высокопоставленных чиновников не обладали существенными земельными угодьями, а, следовательно, большую часть своих доходов получали от службы. По словам чиновника Министерства финансов А.В. Ивановского, в Министерстве внутренних дел существовало правило не брать на службу в центральные учреждения ведомства лиц со значительными личными средствами или же сыновей богатых родителей. В Министерство народного просвещения и Государственный контроль «шёл самый густой разночинец». В Министерстве путей сообщения безраздельно доминировала довольно замкнутая каста инженеров. В Морском министерстве тон задавали представители «старых морских фамилий» из мелкого дворянства. В Военном министерстве преобладали штабные офицеры «самого пёстрого происхождения». Столь же «пёстрым» был штат Министерства финансов.

Многое зависело от департамента. В весьма «почётных» «учреждениях по части торговли и промышленности» в большинстве были выходцы из мелкого дворянства и разночинства. Департаменты окладных и неокладных сборов, государственное казначейство относились к «непочётным». Штат этих учреждений был заметно более демократичен. А были, по словам Ивановского, «заплёванные учреждения вроде таможенного департамента, где служили не слишком чистые на руку, которых в гостиные Министерства не пускали». Была ещё канцелярия по кредитной части, куда устраивались сыновья крупных предпринимателей. Пожалуй, на этом фоне выделялись служащие Министерства иностранных дел, нередко принадлежавшие к высшим кругам столичного общества²⁸.
Число образованных лиц среди представителей бюрократии постоянно увеличивалось.

Ни для кого не было секретом, что бюрократы могли придерживаться различных политических взглядов. Однако это можно было сказать и о чиновничестве в целом. Каковы были убеждения того или иного сановника, можно было только догадываться — вплоть до момента политического выбора, который рано или поздно должен был настать. До него можно было подозревать в конституционных устремлениях министра юстиции Д.Н. Набокова²⁹, председателя Департамента законов Государственного совета Д.М. Сольского³⁰ или же всех членов Государственного совета в целом, как это делал император Александр III. Точно так же и С.Ю. Витте подозревал в конституционалистских симпатиях практически всё придворное окружение³¹. События 1904–1905 годов скорее подтвердили подобные опасения: многие представители высшей бюрократии открыто заявили о своих оппозиционных взглядах³².
При отсутствии же публичной политики идеологические предпочтения государственных служащих — зона умолчания. Чиновник получал назначения в силу своей квалификации, юридической выучки. Его взглядами редко интересовались. В сущности, до поры до времени они и не имели большого значения. В России не было институтов, перед которыми стояла задача определить общий политический курс. Это была прерогатива исключительно императора, который оставлял за собой монополию быть политиком, т. е. право осуществлять политический выбор. При этом с задачей он не справлялся — в силу растущего как по масштабам, так и по сложности вала государевых дел. Кроме того, казалось, в этом не было особой нужды.

Император Александр III в коронационном одеянии 15 мая 1883 года. Художник Соколов. Хромолитография из альбома «Описание священного коронования их императорских величеств Александра III и государыни императрицы Марии Фёдоровны». 1883 год

С воцарением Александра III и принятием Манифеста 29 апреля 1881 года могло показаться, что Россия сделала окончательный политический выбор, соответствовавший её исторической судьбе. Соответственно, все бюрократические ведомства защищали ведомственные, а в ряде случаев корпоративные интересы. Собственно политические задачи перед ними не стояли³³. Это определяло порядок работы законосовещательных учреждений империи, где сталкивались интересы министерств и стоявших за ними групп влияния. За XIX столетие сложилось несколько законосовещательных коллегий: Государственный совет, Комитет министров, Адмиралтейств-совет, Финансовый комитет, Военный совет. Периодически проводились совещания министров с участием императора.
Полномочия этих учреждений не были чётко определены. Эти коллегии отличались не столько сферой компетенции, сколько порядком обсуждения законодательных инициатив. Запутанность законодательных процедур в Российской империи обусловливалась тем, что не был разрешён принципиальный вопрос: что такое закон? Казалось бы, в самодержавном государстве не могло ставиться под сомнение, что источником права был исключительно государь император.

Соответственно, закон — это так или иначе явленная им воля. С другой стороны, сама законотворческая практика подразумевала участие профессиональных юристов при подготовке и принятии нормативных актов. Законотворчество, помимо всего прочего, предполагало хорошее знание Свода законов Российской империи, а также владение искусством редактирования текущего законодательства. При отсутствии соответствующих навыков самый высокопоставленный сановник оказывался беспомощным в сравнении с опытным бюрократом.

«Закончики» и «административный хлам»

Высшее законосовещательное учреждение Российской империи — Государственный совет. Некоторые юристы (например, Н.М. Коркунов) полагали, что любой закон в России обязательно должен был проходить через эту инстанцию, даже, может быть, не получая его поддержку³⁴. Его члены назначались императором из числа бывших и действовавших руководителей ведомств. Это в значительной мере определяло характер работы данного органа власти. Отставные министры часто без всякой симпатии относились к своим сменщикам, подмечая их ошибки и обладая достаточной квалификацией, чтобы критиковать их политику. Иными словами, правительственные инициативы не всегда встречали в Государственном совете дружелюбный приём.
Впрочем, Государственный совет — именно законосовещательное учреждение. В воле императора было утвердить мнение как большинства, так и меньшинства³⁵. Более того, царь был вправе предложить и собственное решение, чем, правда, пользовался редко. В чаще всего царь солидаризировался с большинством. Правда, иногда (и нередко) случалось и обратное, что вызывало вполне объяснимое раздражение у членов Государственного совета. За всё время царствования Александра III в Государственном совете в 57 случаях имели место разногласия. 38 раз император согласился с большинством,
19 раз — с меньшинством. При этом два раза Александр III солидаризировался с мнением одного члена Государственного совета³⁶.

Важнейшие функции возлагались на Государственную канцелярию и её руководителя — государственного секретаря. Во-первых, она обеспечивала работу Государственного совета: составляла сопроводительный материал к законопроектам, журналы его заседаний, подлежавшие утверждению императором. Ритм и характер работы чиновников этого ведомства в немалой степени определял порядок работы «законодательной машины» империи. Во-вторых, с 1893 года на Государственную канцелярию были возложены задачи кодификации.
Свод законов надо было периодически переиздавать, внимательно просматривать все его 16 томов и каждый раз вносить необходимые изменения. В сущности, чиновникам Государственной канцелярии приходилось делать ту работу, которая обычно приписывается законодательной власти, то есть по своему усмотрению менять правовые акты, полагая ту или иную норму устаревшей. Государственный совет с этой задачей сам бы не справился. И что самое важное: император не должен был даже утверждать решения Государственной канцелярии. Ведь издание Свода законов было как будто исключительно техническим делом, в которое верховная власть не должна была вмешиваться³⁷. Столь ответственная задача требовала высочайшей квалификации со стороны сотрудников канцелярии, ими стали видные правоведы, профессора Н.Д. Сергиевский, Н.М. Коркунов, К.И. Малышев и др.
Комитет министров — учреждение совсем иного рода. Оно состояло из руководителей ведомств, а те не были склонны сводить счёты на его заседаниях. Для любого министра было важнее провести через Комитет побольше собственных инициатив, не встречая сопротивление со стороны коллег. В данном случае привычное ведомственное противостояние было неприемлемо для министерств, что обеспечивало чёткий ритм работы Комитета. Конечно, в большинстве случаев речь шла о технических вопросах, которые впоследствии, в период работы Государственной думы, получили название «законодательная вермишель», или «закончики». Зная об отсутствии принципиальных конфликтов на заседаниях Комитета министров, руководители ведомств часто рассчитывали проводить через него и принципиально значимые вопросы, отнюдь не технического характера. За одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел³⁸. Это давало шанс утвердить необходимые им решения помимо воли Государственного совета.

Однако порой главы ведомств встречали сопротивление со стороны своих коллег — министров, Государственного совета, Правительствующего Сената. Комитет министров был перегружен делами. Притом что на протяжении десятилетия (1882–1893) в него вносилось всё меньше дел (да и заседаний становилось меньше: в 1882 году — 48, в 1886 году — 39, в 1890 году — 31, в 1893-м — 34). Количество исходящих бумаг оставалось стабильным. Это характеризует деятельность этого учреждения: оно должно было справляться с растущим объёмом технической работы при сокращении министерских представлений, вносимых в Комитет министров. Ещё более характерны сведения о решениях Комитета министров: абсолютное большинство правительственных инициатив в нём утверждалось, что говорит в пользу распространённого в конце XIX — начале XX века мнения о нём как о сугубо техническом учреждении.
Альтернативой Государственному совету служили и прочие законосовещательные учреждения: например, Финансовый комитет, через который С.Ю. Витте провёл денежную реформу (1895–1897), не рассчитывая на поддержку в Государственном совете.

«…колёса ещё вертятся…»

Впрочем, большинство законодательных решений не нуждалось в обсуждении в каких-либо коллегиальных учреждениях. Оно принималось в ходе всеподданнейшего доклада у императора, который мог в считаные минуты утвердить подготовленное решение. В этом случае ключевые решения принимались в министерствах и в приравненных к ним ведомствах. Как это было в целом характерно для бюрократической машины Российской империи, министерства не вполне справлялись с тем потоком делопроизводства, который так или иначе шёл через них. Вполне очевидно, что министр и его товарищи не могли в полной мере знать содержание тех бумаг, которые они подписывали. Конечно, далеко не со всеми (хотя обычно с абсолютным большинством) делами удавалось справляться. Так, к 1902 году только в Земском отделе МВД накопилось свыше 800 рапортов по местным крестьянским учреждениям³⁹. Высокая загруженность делами чувствовалась на всех этажах государственного аппарата. В министерствах существовало вполне обоснованное убеждение, что товарищ министра — самый несчастный человек в ведомстве. Через него проходило существенно больше бумаг, чем через других чиновников, включая и самого министра. Это значит, что он вынужден был работать больше многих своих коллег. Будучи товарищем министра государственных имуществ, А.Н. Куломзин писал матери: «Дел у меня выше головы. Я разрешаю от 60 до 100 докладов в докладные дни и подписываю каждый день до 50 бумаг. В сущности, наше Министерство сравнительно небольшое. М.С. Каханов рассказал мне, что в качестве товарища министра он подписывал до 300 бумаг в день. Управляющий почтами Безак — до 150 бумаг в день. Как обставлена у нас должность министра, ты можешь судить по тому, что при исправлении этой должности мне пришлось разрешить расход в 8 руб. на покупку штанов для швейцара Министерства»⁴⁰.

Чуть меньшая нагрузка ложилась на начальников отделения. По сведениям чиновника Министерства юстиции И.В. Мещанинова, через них ежегодно проходило 14–15 тыс. документов. Руководитель их ведомства Д.Н. Набоков требовал досконального знания всех этих дел. В итоге «врали ему отчаянно, получали словесное приказание, которым, зная хорошо плохую память министра, при дальнейшем направлении дела, нимало не стеснялись»⁴². Канцелярские чиновники действовали согласно собственной логике и своим весьма своеобразным интересам. Как вспоминал С.Е. Крыжановский, «большинство служащих были старые, засидевшиеся на своих местах чиновники, которые знали, что впереди ничего нет, кроме отставки, а потому никогда не спешили. Каждому поступающему делу они давали вылежаться, потом подыскивали “бывшие примеры” и в соответствии с ними учиняли проекты исполнения. Вся деятельность учреждения проникалась поэтому рутиной и механической отпиской». В министерства стекалась самая разная документация: утверждение жалованья низших чиновников, проект домашних электрических устройств и т. п. Опытные столоначальники любили подобные дела. Благодаря им без особого труда бюрократы увеличивали бумагооборот, что свидетельствовало об эффективности их работы⁴³.

В бюрократической системе одновременно происходили и распыление, и централизация власти. С одной стороны, всё было подчинено воли высшего начальства, с другой — оно вынужденно делегировало свои полномочия подчинённым, «начальству поменьше», которое в свою очередь делало то же самое. Император зависел от министров, министры — от своих товарищей, те — от директоров департаментов и т. д. Это был путь распыления ответственности. Вместе с тем это была лестница, по которой поднимались законопроекты на пути превращения их в законы, одновременно способствуя обогащению их составителей.
При столь сложных отношениях внутри правительства министров должен был объединять сам император. Однако на практике такого не было. У императора не хватало сил держать в своих руках все нити управления постоянно усложнявшимся госаппаратом. О необходимости объединённого правительства постоянно говорили, но практически ничего для этого не делали. Эта тема была поднята на совещании министров под председательством императора 21 апреля 1881 года. Тогда говорилось о необходимости консолидированного кабинета, способного отстаивать общий политический курс⁴⁴. В январе 1885 года К.П. Победоносцев предлагал царю воссоздать Совет министров для обсуждения важнейших дел⁴⁵. Обер-прокурор Св. Синода был не единственным, кто напоминал царю об этом учреждении из времён предыдущего царствования. В 1902 году о необходимости консолидации правительства говорил и С.Ю. Витте⁴⁶.
Сама работа высших законосовещательных учреждений империи создавала иллюзию упорядоченности законотворческого процесса. В действительности же правительственные коллегии не дополняли друг друга, а конкурировали между собой. Государственный аппарат в России рубежа столетий представлял собой не цельный механизм, а совокупность не во всём согласованных деталей. Зазорами между ними с успехом пользовались как частные лица, так и группы интересов. Прибавим к этому непрерывные столкновения министерств, руководители которых думали лишь о собственных, ведомственных, интересах.
В статье 1895 года В.В. Розанов не без пессимизма сравнил государственный механизм империи с опрокинутым паровозом, «у которого колёса ещё вертятся, “машина идёт”, а сам паровоз никуда уже не идёт»⁴⁷.