Служебная этика и бюрократия

XVII столетие по праву считается важной вехой в истории чиновничества. К этому времени относится формирование бюрократического аппарата нового типа, когда основная работа органов власти была сосредоточена в канцеляриях ведомств. Государственные служащие были окончательно поделены на тех, кто отвечал за принятие решений (члены присутствия), и тех, кто был занят оформлением текущей документации (канцеляристы-делопроизводители).

В первой четверти XVIII века теоретическим основанием деятельности государственных учреждений стали идеи регулярного государства и камерализма.

Их внедрение в российскую практику управления стало условием развития рационально организованной бюрократии. Деятельность чиновников чётко регламентировалась и подвергалась документированию. Генеральный регламент 1720 года оговаривал как новые правила составления документов, так и требования к оснащению канцелярии, нормам рабочего времени государственных служащих. Им устанавливались должностные обязанности делопроизводителей и были сформулированы этические основания деятельности бюрократии.
Попытаемся выяснить, какие требования к служебной этике и поведению на рабочем месте устанавливало государство для представителей бюрократии в России 1730-х годов и каким образом эти требования реализовывались на местах. Хронологическими границами является правление Анны Иоанновны, при которой открыто не провозглашалось следование курсу, проводившемуся в годы царствования Петра Великого. Изучение этого периода позволит понять, существовала ли преемственность в политике первого российского императора и его племянницы.

Этический кодекс и трудовой этос

Нормативные правовые акты середины — второй половины XVII века практически не содержат чётких требований государства к нравственным качествам представителей бюрократии — судей и их подчинённых. В Соборном уложении 1649 года основное внимание было уделено лишь описанию принципов, которых следовало придерживаться вершителям правосудия: блюсти правду, судить по указам, «ни в чём другу не дружити, а недругу не мстити, и никому ни в чём ни для чего не норовити»¹. Несмотря на это, законодательные акты конца XVII столетия уже содержат условие — держать в тайне дела челобитчиков, не показывая их без разрешения руководителей приказов².

Его императорского величества Генеральный регламент или Устав. Издание 1725 года.
Первая страница

Как уже было отмечено, базовым документом, регулировавшим деятельность государственных служащих в XVII веке, являлся Генеральный регламент. В 1-й главе этого законодательного акта содержатся идеи, лёгшие в основу этического кодекса бюрократии Российской империи. В главу включён текст присяги, которую каждый из вновь поступавших на службу приносил на Евангелии. Анализ присяги показал, что власть видела должностных лиц людьми верными, честными и добрыми. Им следовало отправлять свои обязанности так, чтобы приносить пользу и благополучие, а «убыток, вред и опасность отвращать». Присяга обязывала хранить государственную тайну, исправлять должность по инструкциям, регламентам и указам «по совести», не поступаться интересами службы ради свойства, корысти, дружбы или вражды. Текст присяги, приведённый в Регламенте, существенно отличается от тех, что давались в середине XVII века и представляли собой клятву верности государю и его семье. Регламент также обращает внимание на такие качества, как богобоязненность и верноподданничество своему государству.

Важным качеством всех государственных служащих Генеральный регламент считал способность верно и скоро исполнять указы. Занятым на гражданской службе следовало ответственно подходить к решению порученных дел. При необходимости их требовалось завершать, несмотря на официальное окончание рабочего дня.

Трудовой этос не позволял брать бумаги домой и выносить решения по челобитным вне стен государственного учреждения. В 50‑й главе Регламента скрупулёзно перечисляются виды нарушений при работе с документами, подвергавшихся суровому наказанию штрафом, конфискацией имущества, ссылкой на галеры или смертной казнью «по силе прегрешения».
Само нахождение в канцелярии предполагало соблюдение ряда правил. Закон запрещал входить в присутственное место без почтения, вести в нём праздные разговоры, не относящиеся к рассматриваемому делу, и смеяться. Каждый акт неподобающего поведения карался штрафом в размере 50 рублей. Кроме того, Генеральный регламент устанавливал чинопочитание: при входе президента в комнату всем членам учреждения предписывалось вставать. То же следовало делать при выходе. Все доношения президенту также подавались стоя.

25-я глава «Его императорского величества Генерального регламента или Устава». Издание 1725 года

Важнейшей для понимания идеального образа чиновника первой четверти XVIII века является 25‑я глава «Надзирание на поступки служителей». Она декларирует, что президентам и вице‑президентам коллегий следует обращать внимание на то, чтобы канцеляристы и другие работники учреждения «должность свою знали», а также «каждого к добродетели и достохвальному любочестию побуждали, чтоб безбожного жития не имели, также пития и игры, лжи и обманства удерживали, и чтоб оные в одежде чисто содержались, а во обхождении постоянно и недерзостно поступали». Если государственные служащие не корректировали своё поведение, их могли наказать «отнятием чина» или отставкой с должности.
По Генеральному регламенту «ошельмованные» или понесшие публичное наказание не могли больше занимать свои должности. По мнению создателей законодательного акта, такие правонарушители не были достойны общества «добрых людей». Лишение чести для чиновника считалось одной из самых страшных кар. Законодатель полагал, что угроза отнятия чести может удержать от совершения серьёзных правонарушений и «худых поступков».
Нормы последующих глав Генерального регламента также прямо или косвенно говорят о необходимости сохранения чести. Образцом поведения декларируется «надлежащее послушание вышним», следование приговорам и «правам», всеобщие трудолюбие и прилежная работа, а также исключение из обхождения между членами коллегий и иных канцелярий «непристойных поступков» и побоев.
Несмотря на то, что Генеральный регламент был создан для регулирования деятельности коллегий, его нормы стали базисом функционирования всех органов власти страны. Изучение законодательства Петра I показывает, что к концу правления монарха сложилось более или менее ясное представление о том, какими качествами следовало обладать представителям бюрократии. Царь уделял много внимания коррекции поведения государственных служащих. Базовым концептом — регулятором их поведения — являлось понятие о чести. Вокруг него выстраивались другие характеристики: верный, добрый человек, послушный раб и подданный. Любое нарушение чести было сопряжено с лишением должности и статуса и сопровождалось другими наказаниями. Необходимость придерживаться норм Генерального регламента не раз упоминается в наказах и инструкциях должностным лицам последующих лет.

Экзамен Петра. Художник Юрий Кушевский. 2005 год

Анализ законодательных актов показывает преемственность в установлении норм поведения государственных служащих страны. Тем не менее наследники Петра мало обращали внимание на эту область регулирования. Лишь в  годы правления Анны Иоанновны государство вновь вернулось к идее о необходимости контроля за деятельностью чиновников на рабочих местах. В первой половине 1730-х годов издаётся ряд указов, подтверждавших положения Генерального регламента. Их появление было вызвано сложностями в организации текущей деятельности делопроизводителей и членов присутствия Сената и Коммерц-коллегии. Фактически описанные затруднения касались работы всех центральных и региональных органов власти.
Указы 1740 года существенно расширили перечень осуждаемых властью поступков чиновников. В первую очередь они касались представителей региональной администрации, которым запрещалось подписывать крепости и долговые заёмные письма, брать векселя, покупать деревни в месте службы³.
Однако случаи злоупотреблений должностным положением и недобросовестного поведения на рабочем месте повторялись с завидной регулярностью. В указе от 16 июня 1740 года отмечалось, что руководители коллегий, канцелярий и контор, находившихся в Москве, использовали солдат Московского гарнизона для караулов в «домах судейских»⁴. Как члены присутствий, так и канцеляристы часто опаздывали к месту службы или, наоборот, уходили с неё раньше⁵. Встречались и другие нарушения.

Изучение нормативно-правовых актов позволило прийти к выводу, что в первой половине XVIII века сложился комплекс представлений об этических основах государственной службы. Тем не менее нельзя говорить о том, что в тогдашней имперской России существовал единый кодекс профессиональной этики бюрократа.

Характеристика личностных качеств и профессиональных предпочтений, которые следовало культивировать и поддерживать в себе чиновникам, была «разбросана» между отдельными актами. Генеральный регламент стал одним из первых обобщающих документов, вместивших не только перечни должностных обязанностей членов присутствия и делопроизводителей, сведения о структуре канцелярии и порядке её работы, но и элементарные представления об этических основаниях их деятельности.

«Нужнейшие дела исправлять неослабно»

Основание завода-крепости Екатеринбурга произошло в 1723 году. Будущий город был отстроен в короткие сроки и практически сразу стал важным населённым пунктом региона. Несмотря на то, что центром поселения стали не административные здания, а производственные структуры, задававшие ритм жизни будущему городу, здесь были сосредоточены и административные учреждения. Основным органом управления промышленностью был Сибирский обер-бергамт (с конца 1734 года — Канцелярия главного Сибирских и Казанских заводов правления), которому подчинялось множество других ведомств. Различные аспекты деятельности руководителей горнозаводской администрации на данный момент достаточно хорошо изучены отечественными историками. Но некоторые вопросы их жизни, в том числе соблюдение представителями региональной бюрократии норм служебного поведения, до сих пор остаются неисследованными.

Вид Екатеринбурга. Гравюра второй половины XIX века

В Екатеринбурге было сосредоточено значительное число бюрократических кадров. В центр нашего внимания попали делопроизводители — низшее, самое работоспособное звено сотрудников государственных учреждений. По меткому высказыванию Л. Хьюз, они являлись спинным хребтом органов власти⁶. Именно их поведение находилось под постоянным надзором со стороны руководителей ведомств⁷. Например, временно назначенному в марте 1737 года в Екатеринбургскую контору судных и земских дел Карлу Бранту предписывалось «приказных людей от гуляния и пьянства удержать и в решении и отправлении немедленном дел поступать как указы повелевают, а паче как можно наискорее»⁸. На Урале система контроля над деятельностью канцеляристов начала формироваться уже в 1720-е годы и в целом соответствовала требованиям центральной власти. Она касалась, в первую очередь, регулирования вопросов времени нахождения на службе, достойного поведения в учреждении, соблюдения законов и своевременного выполнения поставленных задач.

Для того чтобы все канцелярские служители знали базовый для XVIII века документ по ведению делопроизводства, в Екатеринбурге была внедрена практика регулярных чтений Регламента перед членами присутствия и канцеляристами⁹.

В случае появления новых указов, касавшихся «канцелярского порядка», Сибирский обер-бергамт также направлял их копии в подчинённые конторы. Присланные из столицы законодательные акты доводились до сведения всех работников учреждения¹⁰.
Руководителям канцелярий предписывалось следить за качеством выполненных работ¹¹. Секретари или старшие подьячие (канцеляристы) проверяли и крепили уже готовые чистовые документы, подготовленные копиистами и подканцеляристами. Делопроизводители, не сумевшие освоить азы «профессии», отстранялись от службы либо наказывались плетьми или батогами. Например, 31 марта 1735 года члены присутствия Екатеринбургской конторы судных и земских дел приняли решение об отставке копииста Архипа Зверева «за непонятием крепостных дел»¹². 24 марта 1740 года канцелярист Иван Аврамов был наказан батогами за то, что допустил ошибку при написании титула монарха¹³.
Скорость выполнения поручений могла быть проверена при помощи разнообразных перечневых описей и журналов, которые велись по требованию Генерального регламента для контроля за быстротой продвижения дел. Так, например, в канцелярии Екатеринбургской конторы судных и земских дел регулярно составлялись росписи дел для исполнения¹⁴. С завидным постоянством писались копии с указов и «состоявшихся» протоколов¹⁵.
Исполнение канцелярскими служителями норм законодательных актов, посвящённых вопросам регулирования их деятельности, также контролировалось в течение всего рабочего дня. Это можно увидеть при изучении документов, отложившихся в ходе функционирования государственных учреждений Екатеринбурга.

Важным средством надзора за канцеляристами был взаимный контроль. Согласно сложившейся традиции, вход и выход из канцелярии регистрировался дневальными.

В соответствии с законодательством, служащим канцелярий следовало приходить на службу на час раньше членов присутствия и уходить лишь после завершения неотложных задач¹⁶. В 1726 году в Российской империи официально объявляется о необходимости регистрации прихода и ухода должностных лиц. Сведения о проведённых на службе часах фиксировались по-разному. В Екатеринбурге время пребывания на службе членов присутствия отмечалось в журналах протоколов заседаний. Оно указывалось в специальных таблицах, которые содержали сведения о часах работы руководителей ведомств за один день или за год¹⁷. Данные о приходе и уходе из канцелярии делопроизводителей заносились в специальные журналы — «тетради записные»¹⁸. Как правило, опоздания и прогулы карались денежным штрафом, вычитавшимся из суммы жалования¹⁹.
Ещё одним звеном надзора за канцелярскими служителями были военные. Так, главе Екатеринбургской конторы судных и земских дел К. Бранту рекомендовалось требовать от ротных дел «доброго солдата» и «как ему поступать дать надлежащую инструкцию»²⁰. Солдаты использовались для контроля за подьячими в канцеляриях разнообразных ведомств. Они отчитывались перед членами присутствия о прилежании своих «подопечных», особенно тех, что были уличены в недобросовестном труде и отбывали своё наказание в канцелярии²¹.

Страница из «ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА ГЕНЕРАЛЬНОГО РЕГЛАМЕНТА ИЛИ УСТАВА». ИЗДАНИЕ 1725 ГОДА

Значимым рычагом воздействия на труд делопроизводителей была выплата жалования. Время от времени работа канцеляристов замедлялась из-за необходимости составления большого количества отчётов и иных бумаг. В такой ситуации члены присутствия распоряжались не выдавать всего жалования до тех пор, пока не будет завершена работа. Средства выделялись лишь на пропитание²².
В ситуации выполнения срочных работ канцелярским служителям предписывалось работать «без выпуску», чтобы «нужнейшие дела исправлять неослабно», пока всё «не исправят»²³. Нередки случаи, когда злостных прогульщиков и нарушителей служебной дисциплины заковывали в кандалы и заставляли работать «у своего дела»²⁴.
Таким образом, система контроля за делопроизводителями, организованная в Екатеринбурге 1730-х годов, соответствовала требованиям, сформулированным на рубеже 1710-х — 1720-х и вошедшим в качестве норм в текст Генерального регламента.

Её можно было бы назвать эффективной, так как она включала разнообразные формы и методы надзора. Тем не менее даже она не создавала условий для честного исполнения своих должностных обязанностей.

Эталоны поведения и реальность жизни

В документах встречаются упоминания о недостойном поведении канцелярских служителей. Время от времени подьячие попадали под следствие по подозрению в злоупотреблении своим должностным положением. В июне 1735 года, например, несколько находившихся у приёма руды делопроизводителей проходили по делу о её сокрытии²⁵. В июле 1737 года велось следствие по делу подканцеляриста Метелева, который обвинялся в чистке и правке приходных и расходных книг припасов²⁶.
Не раз канцелярские служители были замечены и в пьянстве на рабочем месте. 20 декабря 1735 года в Екатеринбургской конторе судных и земских дел рассматривалось дело главы земского повытья (отделение в учреждениях, заведующее делопроизводством. — Ред.) Ивана Гуляева и подканцеляриста Сергея Мизинова, которые были обязаны допросить нетчиков, но не сделали этого, так как «явились весьма пьяны». В ходе изучения ситуации выяснилось, что Гуляев «в пьянстве бывает непрестанно, и в конторе подьяческой от того пьянства чинится у них с другими подьячими крик и брань, сквернословие и драка, и по друг друга черновые челобитные и явки и от того во отправлении дел, а паче в раскладах и ведомостях чинится вящее продолжение и остановка»²⁷. Повытчик был неоднократно наказан и работал в конторе в кандалах. Несмотря на это, он и его товарищи продолжали злоупотреблять алкоголем: под лавкой они держали бутыль с вином²⁸.

Чрезмерное потребление вина могло быть опасным не только для собственно работников канцелярий, но и для их посетителей.

26 января 1736 года разбирался случай канцеляриста Карпа Плотинщикова, который пришёл в контору судных и земских дел в седьмом часу утра пьяным. За время пребывания в канцелярии он ударил по щеке отставного якорного работника Кирилла Тобольцева и побил зашедшего для допроса и прикладывания рук екатеринбургского «жителя» Ивана Харчевникова. Кроме того, канцелярист кричал, «здорил и бранился матерно необычно». В таком состоянии он посылал за вином «для своего пьянства» и не мог выполнять «надлежащих канцелярских дел»²⁹.
Поведение Плотинщикова обсуждалось ещё раз 21 декабря 1736 года, так как канцелярист постоянно «при делах является весьма пьян и дел никаких не делает». В очередной раз он был высечен плетьми и посажен под караул на период рождественских праздников³⁰. Похожие ситуации повторялись и в другие годы³¹.
В некоторых случаях канцелярских служителей не могли удержать даже кандалы. В марте 1737 года в конторе судных и земских дел рассматривалось дело подканцеляриста С. Мизинова, который «почти всегда пьян и за тем пьянством во отправлении дел чинит остановки». Несмотря на то, что в очередной раз Мизинов был арестован, он ушёл из конторы в обеденное время и вернулся «весьма пьян и ничего не делал и в письме указов <…> только бумагу портил»³². В 1738 году С. Мизинов был понижен в должности, став копиистом, а затем оказался полностью отстранён от дел³³.
В марте 1738 года солдат, поставленный для надзирания за подьячими в конторе судных и земских дел, докладывал членам присутствия о недостойном поведении судного повытчика Гаврилы Токарева. Последний не имел прилежности к делам, но «более ленился и пьянствовал». 2 марта он был скован в «железа замочные», но спустя два дня поменял их на мотоузы (бечёвка, шнурок. — Ред.), благодаря которым смог  уйти из-под караула и спустя некоторое время был найден нетрезвым. Повторное заточение в кандалы привело к очередному побегу и пьянству³⁴.
Жалобы на Токарева поступали и в 1739 году. Он и подканцелярист судного повытья Екатеринбургской конторы судных и земских дел Василий Пушкарёв обвинялись в том, что «в работные дни более бывают пьяны» и «за их пьянством весьма косно дела отправляются». Оба делопроизводителя неоднократно наказывались заточением «в железа», избивались батогами и плетьми, но ни один из способов воздействия не имел нужного результата. Канцелярские служители продолжали злоупотреблять вином и вели себя неподобающим образом³⁵.
Канцеляристы-дневальные, обязанные дежурить без выхода из канцелярии в течение всего дня, также неоднократно замечались в совершении дисциплинарных проступков. Документы органов суда и управления Екатеринбурга содержат сведения о случаях, когда дневальные, покидавшие стены учреждения, возвращались в нетрезвом виде. Например, 17 августа 1731 года глава судного повытья Сибирского обер-бергамта Иван Кичигин после двух часов дня вышел из канцелярии и вернулся пьяным лишь около восьми вечера³⁶.

Иллюстрация Валентина Быстренина к произведениям Н.В Гоголя. 1901 год

Время от времени нерадивость дневальных могла привести и к более серьёзным последствиям. Так, 10 декабря 1735 года подканцелярист конторы судных и земских дел Семён Кабаков доносил о том, что дневальный копиист Фёдор Крысанов, рассыльщик Епифан Костуров и сторож Иван Богомолов сожгли опись дел Арамильской конторы за 1726 год. Опись сгорела от оставленной без присмотра свечи, которую служащие канцелярии зажгли вечером 9 декабря. В момент начала пожара Крысанов и Костуров спали в канцелярии, а Богомолов «уходил в дом для еды»³⁷.
Приведённые случаи показательны. Они позволяют увидеть, что система поощрений и наказаний за недостойное поведение на службе, разработанная авторами Генерального регламента и других нормативных правовых актов, касающихся данной проблемы, не всегда оказывалась действенной.

В ряде случаев канцелярские служители не прислушивались к увещеваниям руководства, продолжая пьянствовать, драться и матерно ругаться на службе.

Несмотря на попытки центральных и региональных органов власти вести учёт посещения рабочих мест и установить правила, регулировавшие присутствие и отсутствие служащих в канцелярии, среди делопроизводителей были злостные прогульщики и лентяи³⁸.
Отметим: нерегулярное посещение службы и недобросовестное исполнение своих должностных обязанностей не были характерными для всех делопроизводителей Екатеринбурга. Как правило, в документах фиксировались самые вопиющие случаи отклонения от нормы, тогда как добросовестно трудившиеся канцелярские служители не находили специального упоминания в источниках. О результатах их труда мы можем судить лишь по грамотно составленным документам и редким рекомендациям и челобитным с просьбами о повышении в должности и увеличении жалования³⁹.

В целом число фигурантов по делам о злоупотреблении должностным положением и непорядочном поведении было ниже общего количества делопроизводителей, трудившихся в регионе.  Так или иначе, многие из них хотя бы однажды опоздали на службу либо отлучались с неё⁴⁰.

Например, в 1735–1740 годах из 13 канцелярских служителей, составивших штат Екатеринбургской конторы судных и земских дел в январе 1735 года, четверо были замечены пьяными либо были уличены в других нарушениях. Ещё один канцелярист конторы, злоупотреблявший вином, поступил в контору позже остальных. Трое делопроизводителей из пяти периодически наказывались за пьянство и нерадение к делам.
Почему некоторые канцелярские служители всё же нарушали режим работы государственных учреждений, а их поведение не соответствовало нормам служебной этики, декларировавшимся Генеральным регламентом? Основной причиной этой ситуации можно назвать кадровый голод, который вынуждал закрывать глаза на непорядки и использовать для писчей работы знакомых с основами делопроизводства ссыльных. Последние с завидной регулярностью получали деньги за свою работу. Решение об их использовании в качестве делопроизводителей было принято Сибирским обер-бергамтом в 1730 году.
Таким образом, дефицит профессиональных кадров заставлял местную администрацию периодически закрывать глаза на поведение делопроизводителей, а также привлекать к работе правонарушителей. Это противоречило установкам Генерального регламента, 53‑я глава которого запрещала оставлять в канцелярии «ошельмованных» или подвергшихся другому публичному наказанию. Безусловно, ссыльные не были устроены в учреждение официально и получали вознаграждение в соответствии с нормами оплаты труда осуждённых. Тем не менее их работа оплачивалась из денежных средств, удержанных из жалования делопроизводителей.

Как и делопроизводители по всей стране, канцелярские служители Екатеринбурга испытывали существенные перегрузки на рабочих местах, вызванные не только отсутствием должного числа работников учреждений, но и общим ростом объёмов документооборота и требований к составлению документации.

Это не оставляло времени для занятий домом и иных видов деятельности, приводя зачастую к злоупотреблению вином и недостойному поведению на службе.
Сопоставление представлений государства о нормах служебной этики, которые можно найти на страницах законодательных актов, и документальных источников, дающих сведения о вúдении государственной службы представителями региональной бюрократии, позволяет сделать ряд выводов. Эталоны служебного поведения делопроизводителей и членов присутствий органов власти, сформулированные Генеральным регламентом 1720 года, продолжали активно внедряться указами 1720-х — начала 1740-х годов. Очевидно, что для введения новых эталонов деятельности требовалось немало времени, а их реализация на практике вызывала сопротивление.

Фрагмент страницы из «ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА ГЕНЕРАЛЬНОГО РЕГЛАМЕНТА ИЛИ УСТАВА». ИЗДАНИЕ 1725 ГОДА

Примерно то же можно увидеть на примере образа действий канцелярских служителей Екатеринбурга. Региональное руководство имело точное представление о требованиях центральной власти к нормам служебного поведения. Об этом свидетельствует практика ознакомления с текстами новых указов и периодическое чтение Генерального регламента. Знание базовых нормативных правовых актов не удерживало делопроизводителей от совершения неблаговидных поступков. Поведение многих канцеляристов не соответствовало запросам власти, ориентировавшейся при формулировании положений о достойном и недостойном поведении государственных служащих в большей степени на представления о чести, бытовавшие в среде дворянства.
Но подавляющая часть населения завода-крепости не имела знатного происхождения и не была воспитана в соответствующей риторике. Увы, базовые условия жизни здесь далеко не всегда располагали к добросовестному выполнению должностных обязанностей и своевременному исполнению указов.